사회투자국가는 1998년 영국의 사회학자 기든스(Anthony Giddens)가 지구화 시대 사회민주주의 소생의 유일한 길로 ‘제3의 길’을 제시하면서 그것의 새로운 복지국가 비전 내지 새로운 사회경제정책의 패러다임으로 제창한 개념이다. 사회투자국가론의 핵심은 복지가 갖는 투자적 성격, 생산적 성격을 강조하며 복지와 성장, 사회정책과 경제정책의 상호보완성을 강조한다는 것이다. 사회투자국가론은 소비적 지출보다 투자적 지출, 결과의 평등 보다는 기회의 평등, 시민의 복지권(사회적 시민권) 보다 그에 상응하는 의무를 강조한다는 점에서 구좌파의 복지국가론과 다르지만, 여전히 시장의 부작용 교정과 평등화를 위해 국가 개입의 필요성을 인정한다는 점에서는 신자유주의와 다르다.
사회투자국가론은 1996년 블레어정부의 등장과 더불어 대대적으로 주창되었고 블레어정부 2기에 들어서면서부터는 오히려 기세가 수그러들었다. 그렇다면 지금, 왜 한국에서 사회투자국가인가? 두가지 경로가 있는 것으로 보인다. 하나는 새로운 사회적 위험(new social risks)에 대한 대응이라는 기능적 필요성이다. 복지의 투자적 성격을 강조하는 사회투자국가론은 논리상 보육, 교육 등 미래세대에 대한 지출과, 여성이나 실업자등 비경제활동인구를 활성화(activation)시키는 적극적 노동시장정책을 강조하는데, 이런 프로그램들은 탈산업사회의 새로운 문제점들, 이른바 새로운 사회적 위험들(new social risks)을 수습할 수 있는 프로그램들과 거의 일치한다. 이에 따라 선진 복지국가 일반, 그리고 이들을 회원국으로 하는 국제기구들에서는 사회투자국가가 제기했던 것과 유사한 투자적 사회정책의 확대 필요성을 강조해 왔는데, 우리 사회에서도 노동시장 유연화와 저출산 고령화사회의 도래에 따른 새로운 위험의 징후가 뚜렷해지면서 사회투자국가/사회투자적 복지정책에 대한 논의가 확산되고 있는 것이다.
다른 하나의 경로는 이런 기능적 필요를 넘어서 영국식 제3의길과 사회투자국가론 혹은 그 변종을 우리의 대안적 복지모델로 차용하고자 하는 입장의 명시적, 묵시적 대두이다. 영국식 사회투자국가가 꼭 바람직한 것은 아니지만 우리의 재정적 능력과 취약한 복지동맹을 고려할 때, 아쉽지만 이 정도가 한국에 실현가능한 복지모델이 아니냐는 판단이 이런 주장의 근저에 깔려 있는 것 같다.
나는 첫 번째 입장, 한국 사회가 최근 심각해지고 있는 새로운 사회적 위험들을 수습하기 위해 사회투자적 복지정책의 강화가 필요하다는 주장에 동의한다. 그러나 이런 기능적 필요성에서라면 굳이 사회투자국가론을 끌어들일 필요가 없다. 사실 사회투자적 복지정책은 매우 오래전부터 북구국가들이 모범적으로 실천해왔던 것이고 지금도 여전히 가장 잘 하고 있지만 이들은 굳이 이런 정책들을 사회투자정책이라고 강조하지 않는다. 그것은 그저 보편적, 제도적 복지국가의 구성요소, 중요한 구성요소였을 뿐이다. 또 이들은 -- OECD나 EU등의 국제기구들과 더불어-- 사회투자국가론이라는 말은 더더욱 쓰지 않으며, 오히려 이 용어에 대해 경계의 양상을 보이고 있다. 그것은 영국, 캐나다 등 명시적으로 사회투자국가를 천명하는 입장이 기본적으로 잔여적 복지국가 모델 위에 서 있고 평등과 보편적 복지의 이념으로부터 벗어난 측면을 가지고 있기 때문이다.
두 번째 입장, 즉 영국식 사회투자국가를 우리의 대안적 복지모델로 상정하고 이 담론을 유포하는 것에 대해서는, 나는 바람직스럽지 않으며, 위험하기까지 하다고 생각된다. 보편적, 제도적 복지국가 건설을 위한 우리의 여건이 열악하다는 것은 인정한다 해도, 그렇다고해서 그 대안이 사회투자국가일 필요는 없다. 그것은 신자유주의적 경제정책의 폐해를 거의 시정할 수 없는 복지모델이다. 이미 10년을 이 비전을 실천에 옮긴 영국의 경험이 이를 보여준다. 이제 최근 한국에서 유포되고 있는 사회투자국가론의 문제점을 살펴보고, 사회투자국가론의 한국에서의 적용가능성을 비판적으로 검토해 보도록 하겠다.
II. 두 개의 사회투자론: 사회투자국가인가, 사회투자전략인가?
1. 사회투자국가 vs. 사회투자전략
사회투자국가라는 이름을 만들어낸 것은 앤써니 기든스이지만, 생산적, 혹은 투자적 사회정책이란 사고(idea)의 등장은 적어도 스웨덴에서는 1930대로 거슬러 올라간다. 경제학자 군나르 뮈르달(Gunnar Myrdal)은 사회정책을 지출이 아닌 투자로 규정했는데, 이런 사고는 복지는 노동능력 없는 사람한테 주는 시혜적, 가부장적, 비생산적인 것이며, 노동능력이 있는 사람들은 복지수혜대상에서 제외해야 한다는 20세기 초반의 자유주의적 복지관을 정면으로 뒤집는 혁명적인 것이었다. 곧 스칸디나비아노동운동은 이런 뮈르달의 이상을 자신의 이념으로 껴안았다. 2차대전 이후 케인즈주의의 흥기와 더불어 복지는 유효수요의 창출수단으로서 생산의 중요한 축으로 자리잡았고, 사회정책과 경제정책은 밀접히 연관될 수 있으며, 평등과 효율은 양립할 수 있다는 사고가 확립되었다. 그리고 북구에서 대륙유럽으로 퍼져나갔다. 그러나 영국과 미국에서는 이런 아이디어가 끝내 뿌리내리지 못했고 사회정책을 비용이자 부담으로 보는 관점이 끈질기게 유지되었다(Socialdemokraterne, Denmark).
어쨌든 북구국들은 예전이나 지금이나 자신들의 복지체제를 사회투자국가로 칭한 바 없다. ‘사회투자국가’란 이름이 전통적 복지국가를 대체하는 새로운 이름으로 떠오른 것은 1990년대 후반 영국에서 지구화 시대 사민주의 소생의 유일한 길로 ‘제3의 길’이 주창되면서부터이다. 기든스는 대량생산의 종언 및 기술변화, 그리고 지구화의 과정 속에서 자본주의가 역전불가능한 변화를 겪었으며, 이에 따라 기존의 케인스주의적 복지국가는 더 이상 유지될 수 없다고 주장했다. 따라서 그는 지구화 시대에도 국가가 여전히 평등과 민주주의의 증진을 위해 개입해야 하지만, 그것은 이전의 복지국가와는 다른 새로운 형태의 복지국가를 요구한다고 보았다. 이 새로운 복지국가, 소득보장 보다는 인적 자본과 사회적 자본에의 투자에 집중함으로써 복지가 갖는 생산주의적 성격을 극대화하고자 하는 복지국가가 바로 사회투자국가이다(Giddens, 1994; 1997; 1998).2) 오랜 전통을 갖는 북구적 의미의 투자로서의 사회정책이란 사고와 최근 앵글로-색슨 나라들에서 대두한 사회투자국가론의 차이는 전자가 소득보장을 포함한 모든 사회정책을 투자적인 것으로 보는데 비해 후자는 특정의 정책들만 그렇다고 규정한다는 것이다.
그렇다면 사회투자국가는 2차대전 이후 서구에 뿌리내린 전통적 의미의 복지국가와는 어떤 점에서 다른가?(Giddens, 1994; 1997; 1998; Blair, 1997; 1998). 첫째, ‘과세와 지출’(tax and spending) 대신 사회투자를 강조한다. 투자는 수익(return)을 상정하는 개념이므로(Perkins et al., 2004: 33), 이제 복지지출은 명확한 수익을 낳는 것이어야 한다.
둘째, 사회투자국가는 경제정책과 사회정책의 통합성을 강조한다. 사회지출은 수익을 창출할 투자이기 때문에 곧바로 경제정책의 한 요소가 된다. 그런데 국내 문헌에서는 종종 간과되지만 양자와의 관련에서 명백히 우위에 놓이는 것은 경제정책이다. 즉 사회정책은 성장과 효율에 복무할 때 의미를 갖게 되며 사회정책과 경제정책이 충돌할 때 전자는 후자에 맞춰 조정되어야 한다(Lister, 2004: 163).
세째, 사회투자의 핵심은 인적 자본 및 사회적 자본에의 투자이다. 인적자본에 대한 투자와 그 핵심대상으로서의 아동의 중요성에 대한 강조는 이미 국내 논의에서 많이 언급되었다. 사회투자국가론은 또한 좋은 인적자원을 만들어내는 사회적 맥락, 경제활동의 포괄적 기반으로서의 사회적 자본을 강조한다. 커뮤니티가 어린이와 더불어 사회투자국가의 또 다른 표장(emblem)이 되는 것은 이 때문이다(Lister, 2002: 163). 사회투자국가론은 강한 가족과 강한 커뮤니티는 강한 사회의 기본(Williams and Roseneil, 2004: 185)이라고 본다.
넷째, 이 역시 국내의 사회투자국가 논의에서는 잘 지적되지 않지만, 사회투자국가론에서는 사회지출을 소비적 지출과 투자적 지출로 이분하기 때문에 소비적 지출을 가능한 한 억제하려 하며, 자산조사를 동반하는 표적화된 프로그램(targeted program)을 선호한다. 즉 소득보장성의 소비적 지출은 보편적으로가 아니라 선별적으로 제공함을 원칙으로 한다. 단 신자유주의정부들 보다는 표적화 집단을 조금 더 넓게 잡으며 급여도 좀 더 관대해진다. 영국의 경우 이는 ‘진보적 보편주의(progressive universalism)’라는 이름으로 정당화되었다(Lister, 2004: 168).
다섯째, 시민권을 주로 권리의 측면에서 바라봤던 구좌파와 달리 신노동당은 시민의 권리는 의무와 균형을 이루어야 한다고 주장한다. 경제적 기회의 제공, 복지의 제공이 국가의 의무라면, 유급노동을 통해 스스로를 부양하는 것은 시민의 의무라는 것이다(Lister, 2002: 2-4; Williams and Roseneil, 2004: 185-7). 복지를 대가로 근로의무를 부과하고 불응하면 급여를 삭감 혹은 박탈하는 근로연계복지정책(workfare)은 이를 대표하는 정책이다.
여섯째, 사회투자국가는 결과의 평등보다는 기회의 평등에 관심을 가지며 불평등의 해소보다는 사회적 포섭(social inclusion)에 더 관심을 갖는다. 기든스는 이제 복지국가는 소득이 아니라 ‘기회를 재분배’하는 존재가 되어야 한다고 본다. 즉 국가는 이제 시장의 실패자들에게 사후적으로 소득을 보장해주기보다는(passive risk system) 인적자원에의 투자를 통해 사람들로 하여금 새로운 지식기반경제에 적응하여 시장에서 승리자가 될 수 있게 도와주는 적극적 복지(positive welfare)의 제공자가 되어야 한다는 것이다(Giddens, 1998). 이것이 평등에 대한 현대적 사민주의자들의 역동적인, 생애기회적 관점에서의 접근이다(Giddens, 2000: 86; Lister, 2004: 162에서 재인용). 이렇게 기회를 재분배함으로써 경쟁지반을 평평하게(levelling)하기 때문에, 결과의 불평등은 받아들일 수 있는 것이 된다. 국가는 경쟁의 패자들이 사회 밖으로 튕겨져 나가 사회적 배제(social exclusion) 상태에 빠지는 것은 막아야 하지만, 일단 사회 내로 포섭된(social inclusion) 사람들 사이의 불평등은 그리 중요한 문제가 아니다.
∎‘과세와 지출’ 대신 사회투자의 담론
∎인적 자본 및 사회적 자본에의 투자: 어린이와 커뮤니티가 그 표장
∎어린이는 미래의 시민-노동자로 우선적 관심대상
성인의 사회적 시민권은 노동의무에 상응해 주어짐
∎미래지향적
∎평등의 증진을 위한 소득 재분배 보다는 사회적 포섭의 증진을 위한 기회 재분배
∎사회정책과 경제정책의 통합, 그러나 후자의 명백한 우위
∎표적화된, 때로는 자산조사를 동반한, 프로그램들의 선호
출처: Lister (2004: 160).
한편, 이런 사회투자국가론과 구분되면서 사회투자담론의 또 하나의 축을 이루는 것은, 보다 기능주의적, 실용주의적 입장에서 새로운 사회적 위험(new social risks)에 대한 대응으로 복지지출의 사회투자적 성격 강화를 주장하는 것이다. 연구자들 중에서는 에스핑-안델센(2001; 2002a; 2002b)이나 테일러-구비(2004; 2007) 등이, 현실 정치세력으로는 대륙유럽의 정부들이나, 2000년 EU의 리스본 정상회담 이후의 EU 집행위(European Commission, 2000; 2001; 2004) 및 OECD(OECD, 2005a; 2005b) 등이 이런 입장을 보이고 있다. 이 입장은 복지정책의 투자적 성격을 중시하고 사회투자, 사회투자정책, 사회투자전략이란 용어는 간간이 사용하나 사회투자국가란 용어는 기피하며, 기든스나 영국의 블레어정부가 폄하하는 전통적 복지국가의 가치들을 여전히 옹호한다는 점에서 영국식 사회투자국가론과 구분된다. 이런 의미에서 이들을 사회투자전략론, 적극적 사회정책론(active social policy, OECD, 2005a; 2005b), 혹은 적극적 복지국가론(active welfare state, Vandenbroucke, 2002)이라고 부를 수 있을 듯 하나 이런 표현이 일반화된 것은 아니다. 이 글에서는 편의상 사회투자국가론과 구분하는 의미에서 이 입장을 ‘사회투자전략론’으로 지칭하도록 하겠다.
<표 2> 새로운 사회적 위험과 새로운 복지국가의 역할
<표 3> 유럽좌파정당들의 공통된 복지국가 쇄신 전략
∎복지국가는 전통적 사회적 위험(실업, 질병과 장애, 노령, 아동) 뿐만 아니라 새로운 사회적 위험들(숙련기술결여, 질 낮은 고용, 한 부모됨)과 새로운 사회적 욕구들(일-가족 병행, 평생에 걸친 일-교육 조화)에 대응해야 한다
∎사회지출와 더불어 사회투자를 병행하는 적극적이고 예방적인 ‘지능적 복지국가’(intelligent welfare state)가 필요하다
∎적극적 노동시장정책의 질적, 양적 강화가 필요하다
∎저숙련노동자의 임금보조금 지급과 적정 수준의 최저임금제가 필요하다.
∎노동유인을 강화하는 방향으로 조세와 급여제도를 개편하여 빈곤의 덫을 제거해야 한다.
∎비정규노동자들을 사회보장체계 내로 통합해 들여 보호해야 한다.
∎국제시장에서의 경쟁으로부터 보호되며, 저숙련노동자들에게 고용기회를 제공할 수 잇는 민간서비스부문을 더 발전시켜야 하며 필요한 경우 임금보조금제도를 활용할 수 있다.
∎급여의 선별성과 보편성은 그 자체가 원칙이 아니며 장, 단기적 효율성의 관점에서 선택적으로 이용가능한 방법론에 불과하다. 이 경우 선별성은 빈곤자를 가려내는 것(poverty test)가 아니라 부유한 자를 가려내는 것(affluence test)이 되어야 한다.
출처: Vandenbroucke(2001: 161-2).
사회투자전략론에서는 지구화와 탈산업사회로의 이행에 따른 사회경제적 변화들, 즉 노동시장, 가족, 인구구조의 변화들이 새로운 사회적 위험과 새로운 사회적 욕구(new social needs)를 만들어냈고 이에 따라 기존의 복지국가들은 새로운 대응을 요구받고 있다고 진단한다(<표 2>). 이 새로운 도전들은 기든스가 정리한 사회경제적 변화들과 크게 다르지 않다. 이에 따라 사회투자전략론은 사회투자국가론과 상당 정도 같은 정책적 지향을 공유한다. 사회정책의 투자적 성격의 강화, 사회정책과 경제정책의 통합, 그리고 사회구성원들의 경제활동의 제고가 그것이다.3) 이들 EU국 일반에 나타나는 새로운 대응전략은 <표 3>과 같다.
그러나 양자 사이의 중대한 차이점 역시 존재한다. 적정임금, 소득보장의 강조, 취약노동자 층의 사회적 보호 등이 그것으로 이 역시 <표 3>에 잘 드러난다. 한편 벨기에 사회연금부장관으로서 벨기에가 EU의장국이던 2000년 리스본 EU 정상회담을 주도했던 반덴브로크(Vandenbroucke, 2002: xiv)는 사회투자국가가 아니라 적극적 복지국가가 필요하다고 주장하면서 사회투자국가와 구분되는 적극적 복지국가의 조건으로 다음 네가지를 지적한다. 첫째, 사회정의를 위해 진보적 조세체계와 소득재분배가 필요하다. 기회평등과 업적주의는 이상적 목표일 수 없으며 정부는 사람들이 시장에서 뛸 수 있도록 무장시키기 위해 투자하는 것 이상의 역할을 해야 한다. 둘째, 노동시장이 실질적으로 충분한 기회(일자리)를 제공할 수 있도록 정부를 포함한 사회 전체가 책임을 져야한다. 셋째, 활성화-노동시장 참여에의의 강조는 개인과 가족의 욕구를 고려하는 보다 넓고 유연한 맥락의 것이어야 한다. 넷째, 빈자와 권력 없는 자들의 도덕적 책임 뿐만 아니라 부자들과 권력 있는 자들의 사회적 의무를 강조해야 한다. 요컨대 사회투자전략론은 이데올로기적 전환의 색채가 약하고, 구 사민주의의 가치를 유지하는 가운데 새로운 사회적 위험과 사회적 욕구에 대한 기능적 대응으로 투자적 복지정책들을 얘기한다는 점에서 사회투자국가론과 다르다.
2. 사회투자국가론의 문제점
이는 사회투자국가론에 대한 여러 비판적 평가에서 잘 드러난다. 에스핑-안델센(Esping-Andersen, 2002: 5)은 제3의 길은 북구 사민주의에 대한 ‘매우 뒤늦은’ 영국인들의 발견에 불과하며(little more than a very belated British discovery of Nordic social democracy), 그것의 ‘부적절한 선택적인 전유’(unduly selective appropriation)에 불과하다고 비꼰 바 있다. 반덴브로크(Vandenbroucke, 2002: x) 역시 사회투자전략이 과거의 복지국가기능을 대체할 수 있다고 생각하는 것은 비현실적이며, 이런 이유에서 ‘사회투자국가’ 보다 ‘적극적 복지국가’가 더 바람직한 개념이라고 지적했다. 리스터(Lister, 2004: 164)는 사회투자에 대한 강한 개입은 항상 북구 사민주의체제의 간판상표였지만, 그렇다고 북구나라들이 최근 회자되는 의미의 ‘사회투자국가’는 아니라고 주장한다. 제3의길 식의 사회투자국가를 특징짓는 것은 사민주의와 자유주의/신자유주의가 배합된 독특한 정책 면모, 그리고 사회투자에 대한 유난히 도구주의적인 담론의 지배이기 때문이다.
그렇다면 이들에게 사회투자국가론은 구체적으로 어떤 문제점을 가지고 있는가? 첫째, 사회지출(social spending)과 사회투자(social investment)의 이분법적 구분과 후자로 전자를 대치하려는 경향이다. 사회투자국가론은 제한된 자원의 효율적 이용을 위해 사회지출 ‘대신’ 사회투자를 강조한다. 과거의 복지가 소비적인 것이었다면 이제 그것은 투자가 되어야 한다는 것이다. 반면 사회투자전략론은 사회적 소비와 사회적 투자가 이분법적으로 분리될 수 없다고 보며 복지국가의 소득보장기능을 여전히 중시한다. 반덴브로크(Vandenbroucke, 2001: 166-167)는 사회투자-사회지출의 이분법은 두 개의 재분배 트랙 간의 상쇄관계를 강조하지만 이 이분법은 두가지 측면에서 오류라고 지적한다; (1) 사회투자는 결코 돈이 덜 들지 않으며 특히 단기적으로는 더 그렇다. 장기적으로도 어떤 사람에 대한 투자는 투자라는 관점에선 헛된 것이 될 수도 있다. (2) 어떤 정책은 이 분류법으로 구분하기 어렵다. 예컨대 임금보조금은 투자이면서 지출이다. 나아가 그는 사회투자 담론의 위험성을 지적한다. 세상의 변화는 복지국가의 변화를 요구하지만, 그러나 사회투자가 총사회지출의 감소를 가져올 거라는 주장은 현실에서는 복지공여와 사회보장의 감소를 통해서만 이루어질 수 있다는 것이다. 영국의 제3의길 초기단계에서처럼 사회지출을 비효율적인 것으로 치부하는 것은 모든 복지국가를 결함있는 것으로 묘사하는 것이고 의미있는 사민주의자 간 대화를 가로막는다는 것이 그의 주장이다.
리스터(Lister, 2004: 158-164) 역시 사회지출-사회투자의 이분법은 정치적으로는 편리할 지 몰라도 잘못된 이분법이며, 제3의길론자들은 사회투자는 마치 비용이 아닌 것처럼(cost-free) 얘기하지만 그렇지 않다고 비판한다. 에스핑-안델센(2001: 147)도 투자적 지출과 소극적 소득보장 지출의 구분은 항상 애매모호하다면서, 실업급여까지도 일견 ‘소극적’인 것으로 보이나 노동자들이 새로운 일자리를 찾는 것을 도와주고 일자리와 노동자들의 연결(labor-matching)을 돕는다는 의미에서는 투자적인 것이며, 아동급여는 아동의 미래의 삶의 기회를 확대한다는 의미에서 투자적이지만 이 역시 가계의 소비능력을 증대시킨다고 지적한다. 그리고 영국식 사회투자국가론에서 특히 문제가 되는 것은 활성화에 기반한 사회투자적 접근이 전통적인 소득보장의 ‘대체물’이 될 수 있다고 생각하며 복지지출의 축소 수단으로 생각하는 경향이라고 비판한다. 이는 순진한 낙관주의일 뿐만 아니라 심지어 비생산적일수 있다는 것이다. 그리고 빈곤과 소득 불안정의 최소화야말로 효과적인 사회투자전략의 전제조건이라고 주장한다(Esping-Andersen, 2002: 5). 실제로 위 <표 3>에 제시된 사회투자전략의 정책목록들은 사회투자의 강화와 더불어 소득보장이 여전히 중요함을 강조하고 있다.
둘째, 사회투자국가론은 결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 강조하는데 이는 기회의 평등에도 불구하고 경쟁에서 패배하고 밀려날 수 밖에 없는 사람들의 문제를 도외시하는 것이다. 일반적으로 교육과 훈련, 재훈련 등의 사회투자는 아동이나 청년층에는 효과적일 수 있지만, 탈산업화과정에서 잉여노동력이 된 중년 이후 (남성) 저숙련 노동자들에겐 별 효과가 없는 경우가 많다. 생애초기 단계에서 인지적 능력을 적절히 개발하지 못한 저학력 노동자들도 마찬가지이다. 이들에겐 저임금 서비스 일자리의 확대와 기술에 대한 강력한 투자를 병행하는 것이 기본적 해결책이지만, 그래도 따라 올 수 없는(untrainable) 사람들에게는 소득보장이 대책이 될 수 밖에 없다. 즉 학습전략은 기본 소득보장전략과 병행되어야만 하는 것이다(Esping-Andersen, 2001: 152). 이는 ‘지금 당장 여기서의 평등’(here-and-now equality for all) 아니라 ‘전 생애에 걸친 기회의 보장’(life chance guarantee)을 통한 사회적 이동성의 제고가 중요하다 하더라도, 이 전략엔 명백히 한계가 있으며, 결국 결과의 평등에 대한 배려가 필요함을 의미한다.
셋째, 아동과 여성에 대한 강조에도 불구하고 시민권이란 견지에서 볼 때 사회투자국가론은 이들에 매우 도구적인 접근을 하고 있다. 사회투자국가론에서 아동은 하나의 인격체로서라기 보다는 사회투자국가의 자산(asset)이기 때문에 중요하게 취급된다는 것이다(Lister, 2004: 171). 여성 역시 마찬가지이다 사회투자국가론은 보육 서비스와 적극적 노동시장정책의 확대를 통해 여성의 유급노동에 대한 접근권을 강화하는 측면을 가지고 있고, 이는 여성의 사회적 시민권을 강화하는 의미를 가지고 있다. 그러나 사회투자국가론은 가족 내의 남녀의 평등한 보살핌에의 참여를 고무하는 정책에는 미온적이다. 가족 내에서 보살핌에 대한 책임과 의무가 균등히 분배될 때만 일터에서 여성이 일터에서 온전한 노동자로 개별화될 수 있음에도 불구하고 이 부분에 대해서는 유급노동에의 고무만큼 적극적 조치들이 행해지지 않는 것이다.4) 또한 사회투자국가론은 여성이 가정에서 수행하는 무급 보살핌노동의 가치와 그에 기반한 시민권의 문제에 침묵한다. 여성의 노동시장 참여확대는 사회전체로 보면 수익을 낳는 것이고, 그래서 공공보육 서비스의 확대는 인적자본의 형성을 위한 사회투자를 위한 정책으로 간주된다. 그러나 똑같이 인적자본의 축적에 기여함에도 불구하고 가족 내 무급 보살핌 노동은 투자로서 간주되지 않는다. 게다가 사회투자국가의 시민권 개념은 시민의 권리와 의무의 균형을 강조하며 복지가 권리라면 유급노동은 시민의 의무임을 강조하고 있는데, 이는 시민-노동자로서의 여성의 사회권은 강화시키지만 보살핌제공자로서 유급노동에 참여하지 않는 여성은 시민으로서의 권리를 주장하기는 더욱 어렵게 만든다(김영순 2006).
이 이외에도 사회투자국가론은 <표 4>와 같은 문제점을 가지고 있다고 지적된다
<표 4> 사회투자국가론의 문제점
∎ 일자리 창출에 대한 강조의 결여
∎ 신자유주의적인 거시경제 프레임웤의 계승
∎ 핵심적 조직화원칙으로서의 시장에 대한 의존 역시 계승
∎ 사회지출 총량의 증대 회피, 지출 효율화 강조
∎ 환경적 유지가능성에 대한 고려 결여
출처: Perkins et al.(2004: 7)
III. 한국의 사회투자국가론의 문제점들
(1) 개념의 과잉확장과 혼란: 사회투자국가인가, 사회투자전략인가?
윤홍식(2007)의 용어법도 혼란스럽다. 그는 “사회투자국가는 복지국가를 둘러싼 새로운 패러다임을 제기하는 것이라기 보다는 상대적으로 (비활성화된 노동력이 많음으로써) 노동시장참여율이 낮고, (공적 서비스의 미발달로 인해) 사회서비스가 취약한 서구 복지국가들이 사민주의 복지국가들과 같이 고용율을 높이고 사회적 불평등을 완화하기 위해 교육, 훈련, 돌봄으로 대표되는 사회서비스를 강화하고자 하는 전략적 전환”(윤홍식, 2007: 3)이라고 정의한다. 즉 앵글로-색슨국가들이 이 북구 복지국가의 궤적을 따라가려 하는 것이 사회투자국가라는 것이다.8) 그러나 앵글로-색슨국가들, 특히 사회투자국가의 대표격인 영국은 “(비활성화된 노동력이 많음으로써) 노동시장참여율이 낮”은 나라가 아니라, 국제비교상 미국과 더불어 노동시장참여율이 높고 실업률이 낮은 편에 속한다. 또 영국이 지향하는 사회투자국가는 북구를 따라가는 것이기 보다는 정치적 필요에 따라 북구 복지국가모델에서 입맛에 맞는 것만을 골라 낸 것('pick and mix')이며, 북구의 제도적, 보편적 복지국가에 반하는 내용들도 많이 가지고 있다.
양재진의 연구(2006)는 개념의 과잉확장이 가장 심한 경우이다. 그는 1990년대를 거치면서 세계화와의 압력과 새로운 사회적 위험의 대두를 계기로 대부분의 서구 복지국가가 사회투자국가로 ‘수렴’했다고 보고 있다.
“.....위와 같이 신자유주의와 전통좌파 이데올로기 모두를 비판적으로 극복하는 새로운 중도좌파 이념을 바탕으로 좌파정당들이 다시 1990년대에 집권에 성공하게 되었다. 나라마다 강조점과 성과는 다르나 제3의 길의 전략에 입각한 경제, 노동, 복지개혁이 이루어지고 그 결과는 사회투자국가의 부상이었다”(2006, 5).
사회투자국가 개념의 과잉확장은 자연스럽게 복지국가 유형론 문제로 연결된다. 테일러-구비(2007)는 서구복지국가의 발전단계를 1950년대-1970년대의 ‘전통적 복지국가기’ (traditional welfare state)와 1990년대 중반 이후의 ‘사회투자기’(social investment)로 구분한다. 김연명(2007)은 테일러-구비의 논의를 받아들여 서구 복지국가의 발전을 1950년대-1970년대의 ‘고전적 복지국가기’(classic welfare state)와 1990년대 중반 이후의 ‘사회투자국가기’(social investment)로 구분한다. 양재진(2006, 1)도 1990년대를 거치면서 전통적 복지국가가 사회투자국가로 이행했다고 본다. 즉 이들은 모두 1990년대 이후 모든 서구복지국가가 패러다임적 전환을 했으며 그 결과 사회투자국가라는 새로운 단계의 복지국가시대로 접어들었다고 파악한다. 그리고 여전히 존재하는 복지체제들 간의 차이는 사회투자국가라는 동일한 사회정책패러다임의 변이, 즉 다양한 하위유형으로 받아들인다.
그러나 과연 90년대를 기점으로 모든 서구복지국가가 이런 질적 전환을 했다고 볼 수 있을까? 모두가 인정하듯 북구 복지국가들은 예전부터 사회투자적 사회정책들을 실시해왔다. 최근 새로운 사회적 위험의 대두 속에서 이런 속성을 더 강화하긴 했지만 영국처럼 소득보장을 ‘대신할’ 기회보장을 위한 사회투자를 주장하지 않았으며 그런 급격한 정책선회도 없었다. 이들은 소득보장을 골격을 유지하면서 활성화를 위해 노동유인을 제고하는 방향으로 급여와 조세체계, 적극적 노동시장정책을 ‘손질’했을 뿐이다. 그 결과 소득보장지출과 투자적 성격의 사회서비스지출들은 거의 균형을 이루고 있다(김영순, 2007: 표 2-3, 2-6). 즉 북구 복지국가들은 질적 단절을 경험했다기 보다는 여전히 과거 복지국가의 연속성에 놓여있는 것이다. 또 영국부터 덴마크/스웨덴까지를 하나의 새로운 정책 패러다임으로 묶기엔 이 두 극단들 사이의 거리가 너무 멀다. 양재진은 사회투자국가의 두 이념형으로 자유주의형과 신사민주의형을 들고 영국과 덴마크를 각각을 대표하는 나라로 꼽고 있다. 그러나 그 역시 양자 간의 차이를 지적하고 있다(양재진 2006, 6). 이런 큰 차이에도 불구하고 이 두 유형이 모두 사회투자국가라고 주장하는 것은 자유시장경제(Liberal Market Economies: LMEs)나 조정된 시장경제(Coordinated Market Economies)나 모두 시장경제고 모두 자본주의라고 하는 것과 다름없다. 그렇게 얘기한다면 그럴 수 있겠으나 공허한 얘기가 되는 것이다.
사회투자국가를 복지국가 유형론 속에서 보다 유용하게 포섭해 들이는 방법은 리스터(2004)나 젠센과 세인-마틴(Jensen and Saint-Martin, 2001; 2003)처럼 그것을 자유주의적 복지국가의 한 현대적 발전태로 파악하는 것이다. 이들은 사회투자국가를 영국과 캐나다 등 장기간 신자유주의정부의 지배를 경험한 잔여주의적 복지국가에서 좌파가 중도로 이동하면서 제기한 새로운 복지국가, 전통적 사민주의와 신자유주의적 이념을 혼합한 혼성적 복지국가(a hybrid welfare regime)로 한정하고 있다. 이 복지국가는 당연히, 과거 신자유주의 정부 하의 잔여적 복지국가와는 다르지만, 어떤 관점에서도 도저히 북구 복지국가와 하나의 용어로 묶어 버릴 수 없는 자유주의적 속성 역시 가지고 있다. 리스터는 영국과 캐나다 같은 복지국가에서는 점점 더 강해져온 복지체제의 자유주의적 성격을 ‘잔기적인 사민주의적 정열’이 누그러뜨려왔는데, 사회투자국가는 이런 현상의 최근 버전이라고 해석하고 있다(Lister, 2004: 158).
나는 이 입장이 현실을 제대로 파악하고 이론적 혼란을 방지하는 타당한 시각이라고 생각한다. 그리고 새로운 사회적 위험에 대한 기능적, 실용적 대응전략으로 사회정책의 투자적 측면을 강화하고 있는 여타 국가들은 사회투자국가의 범주에서 제외해야 한다고 본다. 또 이런 사회투자적 측면의 강화는 기존 복지국가의 질적 변화를 의미하기 보다는 기존의 복지체제의 유형이 손상되지 않는 가운데 일어나는 새로운 도전들에 대한 경로의존적 대응 정도로 파악해야 한다고 본다. 적어도 아직까지는 그렇다. 만일 북구나 대륙유럽국가에서 기존의 복지국가의 보편성이나 소득보장정책의 근간을 흔드는 큰 변화가 나타난다면 그 때 우리는 패러다임의 변화와 사회투자국가의 하위유형을 논할 수 있을 것이다.
(2) 서구 사회투자국가론의 문제점 재생산
첫째, 소비적 지출과 투자적 지출의 이분법 문제이다. 양재진(2006, 6)은 이런 이분법을 전제로, 북구 신사회주의형 복지국가에서도 연금, 실업수당, 장애보험 등 소득이전지출을 삭감하고 훈련, 교육, 보육 등 사회투자적 지출은 늘였다고 주장한다. 그러나 북구 복지국가들이 과연 영국에서 주장하는 이분법에 입각해 현금이전 지출을 줄였다고 할 수 있는지 의문이다. 북구국들의 현금급여는 부분적으로 삭감되었지만 그 수준은 미미하며 보편적 제도적 복지국가의 근간을 건드릴 만큼이 아니다. 훈련, 교육, 보육에 대한 지출은 원래 타국 보다 비중이 높았는데 좀 더 강화했을 뿐이다(김영순, 2007: 표 2-6). 즉 예나 지금이나 이들 나라들은 소득보장이나 사회서비스가 모두 중요하다고 보고 고른 지출을 해왔을 뿐이며 하나를 희생해 다른 하나를 강화하지는 않았고, 바로 그렇기 때문에 투자적 지출의 수익이 클 수 있었다. 최근 스웨덴의 연금제도에 커다란 변화가 일어난 것은 사실이나 이 역시 ‘투자적 지출과 상쇄관계에 있는 이전지출의 억제’라는 맥락에서 해석하기는 어렵다. 투자적 지출의 확대 필요와 무관하게, 다른 이전지출을 위해서라도, 연금은 그 자체로서 개혁되어야 한다는 합의가 스웨덴 연금개혁의 배후에 자리 잡고 있었다.
김연명(2007: 11)은 사회투자정책의 주요 프로그램으로 유급노동화 정책(activation policy), 아동 및 여성친화적 정책 등의 사회복지서비스 프로그램, 자산형성 프로그램 등을 든다. 그러나 그는 동시에 사회투자정책이 고전적인 소득보장프로그램을 대체하는 것은 아니며, 충실한 현금 지급 프로그램이 사회투자전략의 선결조건이라는 주장을 수용해야 한다고 주장한다. 그렇다면 그의 주장은, 개념상의 약간의 혼란에도 불구하고, 소득보장의 프로그램의 상당부분을 사회투자로 대체하고자 하는 영국식 사회투자국가론과는 다르며, 기능적, 실용적 사회투자전략에 가까운 셈이다. 결국 그의 주장은 소득보장과 사회투자 둘 다에 상당한 지출이 필요하다는 얘기인데, 이는 그의 우려대로 비용문제를 둘러싼 갈등을 유발할 소지가 크다. 이 문제는 뒤에서 재론한다.12)
둘째는 평등의 문제이다. 윤홍식(2007, 23)은 “사회투자국가가 가족에 대한 소득보장과 건강에 대한 지원이 사회투자전략의 핵심적 전제임을 강조하고 있다는 점을 고려하고 있다면(Esping-Andersen, 2002: 5), 사회투자국가야말로 결과의 평등을 적극적으로 실현해야 하는 사회적 정당성을 강조하고 있는 것이다”라고 쓰고 있다. 그러나 그가 인용한 에스핑-안델센의 말을 잘 살펴보면 에스핑-안델센은 사회투자국가가 ‘가족에 대한 소득보장과 건강에 대한 지원이 사회투자전략의 핵심적 전제’하고 있다고 인정해 주는 것이 아니라 오히려 그 반대이다. 즉 그는 빈곤 및 소득불안의 최소화가 사회투자전략의 전제조건임에도 불구하고 사회투자국가(론자들)는 이를 무시하고 있으며 사회투자로 소득보장을 대신하려한다는 점을 비판하기 위해 이런 얘기를 하고 있는 것이다. 윤홍식(2007, 1)은 또한 “사회투자국가의 핵심적 전략은 기본적인 소득, 건강, 주거보장 등과 결과의 평등에 기반한 기회의 평등을 통해......모든 사민이 일하는 사회를 구현하는 것”(강조는 필자의 것)이라고 주장하나, 실제로 기든스나 사회투자국가론자들은 이런 주장을 하지 않는다. 그들은 결과의 평등보다 기회의 평등을 강조하며 기회의 평등이 결과의 평등을 달성할 최선의 길이라고 주장할 뿐이다.
윤홍식(2007) 보다는 양재진이 인용하는 사회투자국가의 평등관이 원래 사회투자국가론자들의 주장에 가깝다. 양재진은 사회투자국가가 “....... 결과의 평등이 아니라 기회의 평등을 실질적으로 보장하고자 한다”(2006, 2)고 주장한다. 즉 사회투자국가의 평등이란 “복지국가의 이상인 탈상품화를 포기하고 재상품화를 추구하는 것이며 시장으로부터 보호하는 것이 아니라 시장에서 보다 성공적으로 경쟁할 수 있도록 능력을 배양”하는 것이고, “급여와 권리에 초점을 둔 사후적, 재분배적, 소비적인 사회복지를 뛰어넘어 국가가 실질적인 기회의 평등을 온 국민에게 부여하는 것”이다(양재진, 2007: 13). 기든스는 자유주의의 기회평등 개념이 법적, 형식적인데 비해 새로운 사민주의의 기회평등은 사회투자를 통해 경쟁지반을 고르게 만드는 것이기 때문에 실질적인 것이라고 주장한다. 양재진은 이런 기든스의 논지를 받아 들여 실질적 기회보장을 사회권(social right)의 확대적용이라고 보고 있다. 그러나 이런 그의 주장은 복지권이라고 불리는 사회적 시민권 자체가 자본주의적 민주주의사회(democratic capitalism)에서 공민권이나 정치권이 제공하는 기회의 평등만으로는 인간다운 삶을 누리기 어려운 사람들을 위한 결과의 평등을 보장하는 장치였음을 고려할 때 납득하기 어렵다. 그것은 형식적 기회평등 보다는 진전된 것인지 몰라도 사회적 시민권으로부터의 후퇴이고 결국 시민권의 후퇴이다. 국가가 실질적 기회보장을 위해 노력해도 이 기회를 이용하여 빈곤에서 탈출할 수 없는 사람들이 세상엔 있다. 이들에게 필요한 것은 결과의 평등의 관점에서 기본소득을 보장하는 것이다. 물론 기든스의 말처럼 평등과 공정성은 ‘지금 당장, 여기에서 모두에게 평등’이란 기계적, 정태적 관점에서 보다는 생애 기회라는 관점(life chance)에서 해석되어야 하고, 이런 의미에서 적극적 기회보장조치들은 중요하다. 그러나 이는 일자리 창출(저임금 일자리라 할지라도) 및 숙련에 대한 집중적 투자와 더불어 반드시 기본소득보장전략을 결합한 것이어야 한다(Esping-Andersen, 2001: 152).
셋째, 사회투자국가에 대한 성인지적 관점의 취약성이다. 국내의 사회투자국가에 대한 논의는 저출산 고령화 사회에 대응하기 위한 여성의 노동시장 참여 지원, 이를 위한 보육관련 복지확대에 초점이 맞춰지고 있다. 이에 따라 여성친화적, 가족친화적 정책이 사회투자정책이며 일-가족 양립 지원이 필요하다는 말만 기계적으로 되풀이될 뿐, 우리에게 적합한 젠더정책레짐이 어떤 것이며 그것이 사회투자정책과 어떤 연관이 있는가라는 관점에서 가족형성과 부모됨(partnering and parenting)의 젠더적 차원, 노동시장과 가족 간의 관계설정, 여성의 사회적 시민권 문제 등에 대한 깊이 있는 천착과 고민은 거의 보이지 않는다. 영미의 사회투자국가론 보다 훨씬 더 도구주의적 관점을 취하고 있는 것이다. 명확히 가족 및 여성정책을 중심으로 사회투자국가의 과제를 논하면서 그 안의 논리적, 현실적 모순과 충돌에 대한 서구의 논의와 경험을 폭넓게 소개하고 있는 윤홍식(2007)의 작업이 이런 일반적 경향의 거의 유일한 예외가 아닌가 싶다.
IV. 맺음말: 사회투자국가가 우리의 대안인가?
그렇다면 사회투자국가라는 비전이 왜 문제인가? 무엇보다도 이런 영국식 사회투자국가론의 성과는 그것이 애초에 제시했던 ‘멋진 신세계’와는 거리가 멀기 때문이며, 이런 전략으로는 우리가 당면한 극도의 사회적 불안전(social insecurity)과 양극화, 불평등의 문제를 해결할 수 없을 것으로 보이기 때문이다. 사회투자국가론이 실행에 옮겨진 지 10년이 되어가는 영국의 경우 그 성과는 그리 인상적이지 못하다. 공공보육서비스의 확대는 보육시설의 대부분이 민영인 상태에서 비싼 보육료 문제 때문에 진척이 매우 느리다(김영순, 2006). 뉴딜(근로연계복지적 요소를 갖는 적극적 노동시장정책)의 효과는 일차적 표적집단이었던 청년층 보다 독신모, 장애인집단에서 두드러졌으나, 전체적으로 보면 초기의 반짝 증가 후 곧 완만해졌다(Taylor-Gooby and Larsen, 2004: 74, 그림 3.1). 빈곤문제 해결엔 큰 진전이 없고 불평등은 오히려 증대했다.13)
요컨대 영국 사회투자국가는 그리 ‘효과적’이지 않은 것인데, 이는 기본적으로 기존 복지국가의 잔여주의적 속성 때문, 즉 사회투자정책들이 적절한 기초적 소득보장과 보편적 서비스로 뒷받침되지 않기 때문이다. 부모가 적절한 일자리를 찾을 수 없는 상태에서, 혹은 탈규제화된 노동시장에서 불안정한 저임금 일자리에 종사하며 기본적인 생활을 위한 소득을 얻지 못하는 상태에서 아동에게 부여되는 몇가지 급여나 혜택을 늘인다고 아동빈곤이 사라지는 것은 아니다. 일자리 창출을 철저히 시장에 맡긴 상태에서, 노동력의 공급측면 만을 개선해서는 고용증가에 한계가 있다. 대처시기 공공보육시설을 신설하는 대신 민영보육시설을 대폭 늘인 결과 보육료는 통제 불가능하게 높아졌고, 이는 보육료 지원을 통한 공공보육서비스 확대라는 블레어정부의 정책에 경로제약 효과를 발휘하고 있다(김영순, 2006).
이런 복지국가가 우리의 비전이 되어야 하는지 진지하게 생각해 볼 필요가 있다. 게다가 영국은 그래도 여전히 우리보다 튼튼한 소득보장체계를 가지고 있다. 반면 우리는 이제 겨우 복지국가의 기본틀이 정비되었으나 소득보장 프로그램들에 광범위한 사각지대가 있는 ‘공동화된 복지국가’(a hollow welfare state, Kim, 2007)를 가지고 있다. 이런 상태에서 소득보장 대신 사회투자라는 담론은 복지국가의 내실화라는 절박한 과제를 달성하기 어렵게 하는 매우 위험한 결과를 가져올 수 있다.
양재진(2006: 8-9)은 한국 사회가 부딪힌 여러 사회문제의 해결을 위해 사회투자국가로의 전환이 시급하다고 주장한다. 뿐만 아니라 사회적 수용성을 고려할 때 사회투자국가 담론은 정치적으로도 매우 유용할 수 있다고 주장한다. 그는 한국이 영국보다도 더 보수주의가 우세하고, 성장과 복지의 이분법이 팽배하며, 공공복지에 대한 저항이 큰 나라이기 때문에, 신자유주의적인 반복지담론에 전통좌파적인 국가복지전략으로 대응하는 것은 정치적 ‘패배’의 가능성이 매우 높다고 진단한다. 따라서 신자유주의와 성장담론을 적극적으로 수용하되, 그 안에서 사회복지적 이상을 실현하는 사회투자개념의 복지패러다임을 형성하는 것이 국민적 수용가능성이 높고 정치적으로 유용할 것이라고 주장한다. 그리고 궁극적으로는 신사회주의형 사회투자국가가 바람직하지만, 여러 가지 여건이 미비한 우리 상황에서는 당장은 자유주의형 사회투자국가를 목표로 하고 이를 기반으로 신사회주의형 사회투자국가로 옮아가야 한다고 주장한다. 사회투자국가론에 호의적인 국내 다른 연구자들이 애매하게 넘어가는 부분들에 대해 그는 매우 분명하게 자신의 입장을 밝히고 있는 셈이다.
우선, 사회투자국가담론의 정치적 유용성에 대해 나는 동의하기 어렵다. 물론 신자유주의가 지배적인 우리의 담론지형에서 사회투자국가론은 전통적 복지국가론보다 더 쉽게 수용될 것이다. 그러나 이는 궁극적으로 복지담론에서 신자유주의의 헤게모니를 더욱 강화시키는 역할을 할 것이며, 보편적∙ 제도적∙ 연대적 복지국가정책과 그 담론의 설 자리를 좁힐 것이다. 즉 사회투자국가 담론은 전통적 복지국가=소비적=낭비적=나쁜 복지국가, 사회투자국가=투자적=생산적=좋은 복지국가란 이분법을 유포시킬 수 있다. 이는 그렇지 않아도 취약한 우리 사회의 친복지국가적 담론을 약화시키고 복지동맹의 형성을 저해하며, 복지국가를 ‘퍼주기 식 복지’, ‘복지병’의 근원으로 매도하는 신자유주의 이데올로기를 강화할 위험을 가지고 있다. 영국식 사회투자국가란 ‘정거장’을 거쳐 북구식 사회투자국가로 가자는 주장도, 논리적으로도 여러 문제를 안고 있지만, 현실적으로 매우 중대한 문제점을 안고 있다. 바로 ‘경로의존성’의 문제이다. 사실상 영국의 사회투자정책이 밑 빠진 독에 물붓기가 되는 것도 이런 잔여주의 복지국가의 부실한 기초 때문이다. 우리는 아직도 제도형성(institution building) 단계에 있고 첫 단추를 잘 꿰어 경로를 바람직한 방향으로 뻗게 하는 게 중요하다.
그럼 어떤 대안이 있는가? 그 이름은 ‘새로운 사회적 시민권국가’가 될 수도 있고, ‘적극적 복지국가’가 될 수 있을 것이나, 그 내용은 사각지대 해소를 통한 소득보장체계의 내실화와 보편적 사회서비스를 결합하는 것이라고 할 수 있다. 진부해 보일지 모르지만 이 기본에서 출발해야 한다고 본다. 영국이 아닌 대륙유럽 맥락에서 ‘사회지출에서 사회투자로’라고 얘기할 때는 우리와 비교하기 힘든 높은 수준의 소득보장을 전제로 한 주장이며, 영국까지도 우리 보다 훨씬 높은 수준의 소득보장체계를 가지고 있다. 사회투자 얘기를 하러 한국 심포지움에 온 테일러-구비는 유럽은 한국으로부터 인적자본과 R&D에 대한 고투자를 배우고, 한국은 유럽으로부터 양성평등정책과 더불어, 역동적 노동시장과 ‘높은 수준의 복지’(a good level of welfare)를 결합하는 유연안정성을 배워야 한다는 주장을 했다. 나에겐 이 얘기가 한국은 인적자본 육성이나 사회투자 보다 소득보장에 더 신경을 써야하지 않느냐는 얘기로 들렸다.
사실 사회투자국가 건설의 필요성을 주장하는 국내의 많은 논의들 역시, 우리의 소득보장체계의 부실함이 마음에 걸리는 듯, 우리의 입장에서는 소득보장도 중요하다고 사족처럼 덧붙인다. 따라서 결과적으로 이런 입장들은 현실의 대안을 놓고는 이 글의 입장과 크게 다르지 않은 것으로 보인다. 그런데 이런 입장들이 소득보장과 사회투자, 이 두 가지를 얘기를 대등한 수준에서 하기를 꺼리고 사회투자국가 논의의 말미에 소득보장 얘기를 슬쩍 덧붙이인다. 이는 아마도 비용문제 때문일 것이다. 물론 비용문제를 감안하지 않는 어떤 복지국가 대안도 무책임한 것이 될 것이다. 전통적 사회적 위험에 포개어지는 새로운 사회적 위험의 확대 속도, 특히 급속한 인구고령화 추세를 감안할 때 재정적 지속가능성(financial sustainability) 문제는 우리에게 매우 심각한 압박으로 다가온다.
그러나, 사회 자체의 지속가능성은 재정적 지속가능성 못지않게, 아니 그보다 더 중요하다.14) 나는 우리 사회의 사회적 불안전(social insecurity)은 재정적 지속가능성 논리를 내세워 방관하기 어려운 수준, 그야말로 위험 수위에 이르렀다고 생각한다. 급속히 심화되는 저출산 경향, 빈곤으로 인한 가족 해체, OECD 1위 자살률, 그리고 그 원인으로서 빈곤과 생활고 비관이 차지하는 높은 비중, 일자리 및 생계와 관련된 높은 스트레스 수준 등은 우리 사회가 과연 지속가능한 사회인지를 되묻게 한다. 사회가 병들고 황폐해져 그 지속가능성이 걱정될 정도라면, 재정의 수지균형을 달성한다는 것이 무슨 의미를 갖는가? 세계를 놀라게 한 압축적 경제성장은 사회적 위험도 압축 성장시켰다. 그리고 이는 압축적 복지지출의 성장을 요구하고 있다. 그리고 복지재정은 처음부터 한계가 정해져 있는 것이 아니라 납세자들을 설득해 정치적 합의를 이룰 수 있다면 조달될 수 있는 것이다. 또 이런 우리 사회의 유지가능성에 대한 우려를 사회구성원들이 공감할 수 있다면 복지재정의 확충을 위한 정치적 합의도 아주 불가능한 것은 아닐 것이다. 낮은 수준에서이기는 하지만, 그리고 여러 문제점들을 안고 있지만, 최근 저출산⋅고령화 문제에 대한 인식과 대응은 이런 사회 자체의 유지가능성에 대한 우려의 사회적 공감과 확산, 그리고 자원동원의 가능성을 보여준다고 생각된다.
지금 우리에게 절박하게 필요한 것은 사회투자국가의 건설이 아니라 소득보장과 사회서비스체계의 확립이라는 복지국가의 기본을 내실화하는 것이다. 또 복지제도들의 설계에서는 성장과 고용과 복지가 선순환하도록, 생산적인 측면이 극대화되도록 유의해야 하지만, 담론상으로는 소득보장을 사회투자적 지출 못지 않게 강조해야 하며, 복지지출을 소비적, 투자적인 것으로 나누기보다는 모든 복지지출이 생산적이며, 투자적임을 강조해야 한다. 우리의 맥락에서는 활성화, 근로윤리, 빈자와 복지수급자의 의무가 아니라 충분한 일자리, 사회적 시민권, 국가의 책임과 가진 자의 책임이 강조되어야 한다. 김대중정부 초기를 달구었던 생산적 복지국가 담론이 가져온 폐해를 반복하지 말아야 할 것이다.
E-mail: isola@snut.ac.kr
* 이 글은 산업사회학회 학술대회(2007.2)에서 발표된 바 있으며,『경제와 사회』2007년 여름호(통권 제47호)에도 게재되었음을 알려드립니다. 필자는 현재 서울산업대 교양학부 교수로 재직하고 있으며, 주요 저서로서는 『복지국가의 위기와 재편: 영국과 스웨덴의 경험』(서울대 출판부, 1996)이 있다.
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주:
1) 이 글을 준비하면서, 이 글에서 가장 많이 비판하고 있는 저자인 양재진 교수(연세대 행정학과)로부터 기존연구에 대한 정보와 자료수집에 있어 많은 도움을 받았다. 그의 지원에 감사하며 생산적 토론을 기대한다.
2) 영국에서 이 아이디어의 직접적 기원은 1994년 노동당 사회정의위원회의 보고서,
3) 이중 특히 경제활동 제고, 즉 비경제활동인구의 활성화를 위한 정책들에 대한 강조가 두드러지는데, 이는 위에 제시한 항목들의 절반이 고용확대와 직접적으로 연관되어 있다는 점에서 잘 드러난다. 물론 이는 높은 청년실업률과 조기퇴직율, 낮은 여성경제활동참가율로 사회적 위험들에 매우 취약한 구조를 가진 대륙유럽의 딜레마(continental dilemma)를 반영하는 것이다. 사실상 활성화, 나아가 사회투자적 복지정책은 사회투자국가론이 제기된 영국보다는 대륙유럽에 훨씬 절박한 과제라고 할 수 있다.
4) 이런 점에서 블레어정부 이후의 영국의 젠더정책레짐은 남녀 모두가 생계부양과 보살핌에 보편적으로 관여하는 개별화된 부양자-보살핌제공자레짐(individual earner-carer regime, Sainsbury, 1999) 혹은 성인 노동자모델(the adult worker model, Lewis 2001)이 아니라 ‘완전한 한 사람의 성인과 반쪽자리 성인의 결합을 전제한 모델’(one and half adult worker model)에 가까운 것으로(Lewis, 2001, Rake, 2001) 비판 받는다.
5) 사실 김연명의 경우 2006년 작성된 글(“사회투자국가의 이해와 한국적 적용의 가능성과 쟁점”(2006년 11월 6일 사회정책연구회 월례발표회 발표문))과 2007년 심포지움 <한국 사회의 미래와 사회투자정책>에서 발표된 글(“사회투자정책과 한국 사회정책의 미래”)은 상당한 입장 차이를 보인다. 제목에서 드러나듯 전자는 사회투자국가론이란 용어를 사용하며, 영국 제3의 길론의 주장들을 광범위하게 인용한다. 그리고 이들의 주장이 담긴 사회투자국가론을 우리의 복지국가 모델로 유용성이 있으며, 특히 복지확충에 기여할 수 있는 매력적 담론으로서 개별 정책보다 담론적 중요성이 크다고 판단한다(2006: 21-22). 후술할 양재진(2006; 2007)의 입장과 여러 모로 유사한 것이다. 그러나 2007년 글에는, 역시 제목에서 알 수 있듯, 사회투자국가라는 용어가 사라지고 제3의길 쪽 문헌들이 거의 인용되지 않으며, 사회투자‘전략’과 ‘정책’을 강조한다. 이 글에서는 2007년 글이 보다 공식적 장에서, 시기적으로도 나중에 발표된 글이란 점에서 입장에 변화가 있는 것으로 보고 후자만을 논의 대상으로 삼았다.
6) 평등과 시민권에 대한 논의(김연명, 2007: 120)가 그러한데, 실용주의적 사회투자전략론은 이런 식의 ‘새로운 평등관’을 주장하지 않는다.
7) 김연명, 2007: 116. 이 사회투자국가의 특징엔 실용적 사회투자전략론엔 해당되지 않는 것들 많이 담겨 있다.
8) 그는 ‘Esping-Andersen(2002)’을 인용하여 이런 주장을 하고 있는데(윤홍식, 2007: 3), 이는 에스핑-안델센에 대한 오독이거나 최소한 독자로 하여금 에스핑-안델센의 진의를 오해하게 할 소지를 안고 있다. 에스핑-안델센(2002, 5)은 영국 노동당의 제3의 길은 '북구 사민주의에 대한 매우 뒤늦은 영국적 발견에 불과하다’고 쓰고 있다. 북구의 사회투자정책은 늘 거기에 그렇게 있었는데 이제 와서 갑자기 웬 소동이냐는 뉘앙스를 강하게 풍기는 것이다. 그리고 곧 뒤이어 제3의 길은 ‘사민주의 정책에 대한 부적절한 선택적 전유’(unduly selective appropriation of social democratic policy)라고 쓰고 있다. 즉 제3의 길의 사회투자국가론과 북구의 사회투자정책들은 다른 것이며 전자는 후자에서 자신의 입맛에 맞는 것만 골라 가졌다는 것이다. 말할 것도 없이 이 입맛에 맞는 것은 신자유주의와 화해할 수 있는 요소들이다. 그는 ‘부적절하다’고 보는 이유로 1) 활성화가 전통적 소득보장의 대체물이라고 생각하는 것, 2) 활성화정책이 지닌 예방이 아닌 사후적 치료책으로서의 편향을 든다. 요컨대 에스핑-안델센은 결코 영국식 사회투자국가를 긍정적 혹은 중립적 의미에서 북구 사민주의 복지를 시차를 두고 따라가는 것이라 보지 않으며, 후자와 전자는 완전히 다른 것이라고 보고 있는 것이다.
9) 실제로 양재진(2006: 1)은 테일러-구비(2006)가 사회투자국가라는 용어를 쓰지 않음에도 불구하고 “....이런 새로운 개념의 복지국가를 사회투자국가라고 명명하고 있다”라고 한 다음 인용의 출처로 기든스(Giddens, 1998)와 테일러-구비(Taylor-Gooby, 2006)를 나란히 적고 있다.
10) 물론 이런 입장을 취하는 연구자들이 없는 것은 아니다. Giddens(2001), Merkel(2001), Driver and Martell(2002) 등은 90년대 유럽의 사민당들의 새로운 노선들을 모두 제3의 길의 하위유형으로 볼 수 있다고 주장한다. 그러나 이런 지나친 개념정의의 확장은 사르토리가 말하는 비교정치에서 개념정립 오류(concept misformation, Sartori, 1970)에 가깝다.
11) 영국식 사회투자국가론의 문제점을 가장 많이 보여주는 것은 거의 비판적 거리를 두지 않은 채 영국 사회정의위원회의 보고서를 요약하여 우호적으로 소개하고 있는 임채원의 연구들(2006a; 2006b)이다. 그는 보고서에 그려진 청사진들이 실제로 영국에서 어떻게 실천되어 어떤 결과를 냈는지는 평가하지 않으며, 이런 영국적 모델을 한국에 적용하려 할 때 어떤 가능성과 한계를 가지고 있는지도 언급하지 않는다.
12) 대조적으로, 우천식(2007: 72)은 사회투자적 지출을 기술적으로 확정하려는 과정에서 오히려 모든 복지지출은 궁극적으로는 모두 투자적이라는 결론에 도달하고 있어 흥미롭다.
13) 블레어정부 10년 동안(1996/7-2005/6) 영국의 빈곤율(중위소득 60% 이하 인구 기준)은 약간 내려가거나(주거비용 합산 이후 기준 약 25%에서 23%로), 거의 변화가 없고(주거비용 합산 이전 기준 약 17.5%), 불평등은 심화되었다(지니계수 0.33에서 0.35로). 아동빈곤율(중위소득 60% 이하 소득가구 거주 아동비율)만은 34.1%에서 29.8%(주거비용 합산 이후), 혹은 26.7%에서 22.1%로 크게 줄었다. 그러나 이 수치는 이 시기 아동빈곤이 급격히 심화된 이탈리아, 스페인과 더불어 여전히 유럽 최고 수준의 것이다(Brewer et al. 2007).
14) Vandenbroucke(2002)는 ‘지속가능한 사회정의’(sustainable social justice)를 이야기하는데 이는 효율적 생산적 복지의 필요성 뿐만 아니라 동시에 사회가 건강하게 유지되기 위한 수준의 복지의 필요성도 함께 강조하는 개념이다.
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